什么是房地产新模式？

3月5日，2024年政府工作报告提出，适应新型城镇化发展趋势和房地产供求关系变化，加快构建房地产发展新模式。

近日，住建部要求各城市做好住房发展计划，根据人口变化确定住房需求，根据住房需求科学安排土地供应、引导配置金融资源，实现以人定房，以房定地、以房定钱，促进房地产市场供需平衡、结构合理，防止市场大起大落。

什么是房地产新模式？是在“人、房、地、钱”要素联动机制下，调整住房供应重心、改善土地供应结构、优化资金支持方式、积极调动居民购房需求，实现住房、土地、资金、居民四者之间的关系重构，满足人民群众对住有所居的期待。

报告正文

3月5日，2024年政府工作报告提出，适应新型城镇化发展趋势和房地产场供求关系变化，加快构建房地产发展新模式。

近日，住建部要求各城市做好住房发展计划，根据人口变化确定住房需求，根据住房需求科学安排土地供应、引导配置金融资源，实现以人定房，以房定地、以房定钱，促进房地产市场供需平衡、结构合理，防止市场大起大落。

什么是房地产新模式？是在“人、房、地、钱”要素联动机制下，调整住房供应重心、改善土地供应结构、优化资金支持方式、积极调动居民购房需求，实现住房、土地、资金、居民四者之间的关系重构，满足人民群众对住有所居的期待。

1、人：满足居民个性化住房需求，按需解决住房问题

住房制度改革的出发点和落脚点是居民的居住水平。当前我国房地产市场总量供需基本平衡，但购房结构分化明显，居住质量差、高房价、大城市新市民与青年人的住房困难是新难题。房地产发展新模式是按居民的不同需求，分层次解决住房问题，真正实现“住”的高质量。

由于城镇化水平稳步提升、城市间人口迁移增加、住房消费升级、居住条件改善、经济增长带动居民住房消费、家庭结构规模小型化等六大因素，仍有不断增加的新市民与青年人的购房需求等待释放。“住有所居”是实现高质量居住的第一步。我国城镇化仍处于较快发展阶段，我们预计未来8年年均1100万农村人口转变为城镇常住人口，同时2020年全国城-城流动人口达8200万人，城市间经济发展不平衡，将推动人口在持续流动，进而产生更多购房需求。保障性住房、刚需购房支持需要进一步跟进。居民居住消费和经济发展水平匹配，“住有宜居”是人民不变的追求。1998-2023年我国城镇居民消费性支出增速和居民可支配收入增速相关系数为0.85，具有强正相关关系。城镇居民人均可支配收入由1998年5418元，提升至2023年51821元，增长约10倍。住户部门收入增长带动居民整体消费增长，随着温饱问题解决，经济增长对住房消费带动力增强。1998至2023年，我国城镇居民人均消费支出中用于居住的消费支出占比由10%提升至24%，未来经济增长将继续带动居民住房消费增加。从资产配置角度，房子仍是家庭的核心资产，当前缺乏其他可替代的优质资产。随着经济增长，改善居住环境是必然选择。供给适配的改善性住房势在必行。充分释放居民住房需求，将促进房地产市场健康发展。

满足住房需求的同时，也需考量居民的住房负担，按需分层分别满足住房高质量更切合实际。按需求可将待购房群体分为三类，一是需要依靠社会保障的住房困难群体。通过保障性安居工程，如城中村改造、保障性住房建设等工程推进，解决大城市住宅用地供给缺乏、公共服务不均、住房困难等问题，推动高质量公共住房建设与供给，实现每个居民的住有所居。二是需要一定支持的刚需购房群体。通过放松购房资格限制及支持居民购房加杠杆等措施，形成直接的购买力，如取消、放宽限购政策，降低首套房首付比例与贷款利率，支持刚需群体购房。三是对居住条件有更高要求的改善群体。针对仍存在改善住房供不应求问题的超大特大城市，让市场回归市场，发挥住房商品属性，提供高质量改善型产品，满足“以旧换新”、“以小换大”等日益增长的改善性购房需求。达成低收入靠保障，中等收入靠支持，高收入靠市场的完整住房体系，提供高质量居住条件，解决人民对住有所居的美好期待。

2、房：住房供应从商品房为主转向以商品房和保障房并重

房地产不同发展阶段，会伴随不同的核心矛盾，对应不同的住房供应体系。

1998-2014年，核心问题是住房短缺。1978年改革开放初期，城市居民人均住宅面积仅6.7平米，多数居民住房需求无法被满足。1998年房改商品房供应提速，全国商品房销售面积由1998年1.2亿平方米，提升至2014年的12.1亿平方米。2014年人均住宅面积达34.6平方米，住房供给短缺得到基本解决。

2014-2018年，核心问题是三四线去库存。房地产高速发展时期，开发商大规模拿地使得供给激增，而三四线城市人口持续流出、购房需求有限，导致商品住房过剩。为增加有效需求，实施棚改货币化去库存。经过几年棚改，2018年5月三四线商品住宅可售面积已降至2014年峰值的37.4％，增加了居民住房需求，改善了居住条件，有效去化了三四线过剩库存。

2019年至今，核心问题是保障房补短板。商品房主要通过城中村改造，增加城区改善型商品房供应，保障性住房则有效解决工薪收入群体住房困难问题。住房供应核心逻辑变为商品房和保障房并重。

2024年开始“三大工程”，实施城中村改造，不仅调整供需结构，更是真正意义上的房地产业供给侧改革。一是增加城区改善型商品房供应，顺应改善需求向核心区回流。当前，购房者回归理性，更注重通勤时间等与日常工作生活密切相关的居住功能属性，其购房需求逐步回归城市核心区。城中村改造所释放的地块，有助于增加改善型住房的供应。二是增加租赁住房，降低城市生活成本。城市核心区住房供不应求，将城中村占用的土地腾挪出来，增加租赁住房，吸纳城市净流入人口的需求，降低通勤成本为城市发展吸纳更多人才。

以人口净流入多、房价高的城市为重点，扩大保障性住房供给。2022年，新市民人口总量约为3亿，占总人口的比重超过20%，具有很大的居住需求。2023年中国城镇化率为66.2%，仍处于快速发展期，城镇化内在驱动力比较强劲。常住人口市民化过程中必然产生较大住房需求，特别容易出现阶段性住房困难问题。通过城中村改造及保障性住房建设，让新市民、青年人进得来、留得下，增强流动人口在流入地的归属感，让新市民可以放开手脚为美好生活奋斗。

3、地：土地供应结构及方式发生重心转移变化

3.1、增加核心城市核心土地供应

过去二十年的高速发展，出现土地供需错配的问题，土地供应结构亟需改善。城市间，供求不匹配。一二线核心城市土地供应不足，无法满足购房者新增需求，非热点三四线城市供过于求，存在住房供应过剩的问题。城市内部，供地郊区化。购房需求向核心区回流，而多年来土地供应郊区化，难以有效匹配需求，呈现土地供应区位结构错位。

城市间，供求不匹配。一二线核心城市土地供应不足，无法满足购房者新增需求，非热点三四线城市供过于求，存在商品房供应过剩的问题。根据中指数据库数据统计，2014-2023年，一线城市商品房成交明显大于土地供应，10年间商品房成交面积与土地成交建面比值为133.6%；核心二线城市该比值为92.2%，土地供应与商品房成交基本持平；三四线城市该比值为62.2%，商品房供应过剩。

城市内部，供给区位错配。多年来土地供应郊区化，缺乏核心区土地供应，与需求不符。北京、上海、深圳、广州城市核心区住宅用地供应非常稀缺，随着人均住房面积上升，我国基本告别了住房短缺时代，购房者回归理性，更注重通勤时间等实打实的居住功能属性，购房需求逐步向核心区回流，而土地供应郊区化，难以有效匹配需求。据我们统计，虽然2023年一线城市核心区供地略有增加，但2023年北京成交的61宗住宅类用地中，四环内成交仅2宗，占比3%，五环外土地50宗，占比82%；上海成交住宅类用地73宗，其中内环内成交5宗，占比7%，外郊环及郊环外55宗，占比75%；深圳成交住宅类用地14宗，福田、罗湖、南山仅南山供应并成交1宗，占比7%；广州成交住宅类用地43宗，越秀区无供应，其余城区供应较均衡，其中天河区、海珠区供应增加占比分别为16%、9%。一线城市总体来看，呈现核心区新增住宅用地稀缺，土地供应与需求区位结构错位。

新模式下土地供应顺应居住需求，通过城中村改造调整优化供需结构，释放一二线城市优质土地资源。经过多年发展，城市核心区土地已所剩无几，过去城市为保持发展速度多选用简单的外延发展方式，居住、交通、人口、生态环境等方面均存在问题。城市核心区土地有较高使用价值，通过城中村改造可以盘活存量批而未用和存量低效能用地，定向腾挪一二线城市高价值土地。核心土地资源再次开发利用，使城市间供求不匹配、城市内部土地供应区位错配问题得到解决，顺应居民的改善需求。

3.2、土地供应方式从以招拍挂出让为主转向与划拨及协议出让并重

住房制度改革离不开土地制度改革相配套。在我国依法取得国有土地使用权的方式分为协议、招标、拍卖、挂牌以及划拨等。对应房改历程，我国土地出让基本制度也经历了相应的变革，分别是划拨为主、招拍挂为主、到未来的热点城市增加划拨以配合保障性住房建设。

招拍挂实施以来，土地成为经济增长和城镇化的发动机，但也变相推高地价和房价。一方面，土地招拍挂制度以价高者得为原则，公开透明，土地出让收入给予了地方财政支持；另一方面，市场化的竞争方式不断推升地价、产生地王、助推房价上涨。土地出让收入的使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出。土地出让金是城市建设的主力资金。过去20年中，土地出让金占比地方财政收入处于绝对高位，成为城市建设的主力资金，2020年占比升至44.3%，2023年占比回落至30.2%。地方政府通过创办园区，低价供应工业用地，避开土地稀缺性可能导致的土地价格上涨，2013-2023年，工业用地均价复合增长率仅1.6%，降低了企业生产成本，吸引投资者落地，保障城市产业发展，促进经济增长。同时住宅等经营性土地以招拍挂为主要供应方式，其市场化的竞争方式使地价不断推升，客观上助推了房价上涨，2013-2023年，全国住宅用地成交均价累计上涨326.2%，复合增长率12.6%，全国商品住宅平均售价累计上涨186%，复合增长率6.4%。

新发展模式下，城中村改造、规划建设保障性住房，划拨、协议出让占比将提升。我国已基本告别住房短缺，但新市民、青年人等群体住房困难问题仍然存在。为实现全体人民住有所居、职住平衡的目标，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，一直是我国的重点工作。十四五规划明确，要完善住房市场体系和住房保障体系，2023年多次会议提出要在超大特城市推进城中村改造、规划建设保障性住房，7月召开在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议，9月召开规划建设保障性住房工作部署电视电话会议。两项工作的推进均需重点考虑，如何平衡资金、如何用地等问题，预计未来不同的获取土地使用权方式的占比将发生变化。

城中村改造有利于改善城乡居民居住环境条件，涉及原住民与租户，涵盖住宅、商业、产业与公共服务配套等多种业态，采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式的综合开发模式，是一项复杂艰巨的系统工程，需要有实力、有经验的建设团队，在一定的设计与规划指导下实施改造，故城中村改造可依法实施综合评价出让或带设计方案出让，这也会使得协议出让占比增加。保障性住房作为社会福利设施的一环，具有保本微利、向指定群体配售、封闭管理等特征，其建设成本控制十分重要，非营利性社会福利设施用地可通过划拨方式获取土地使用权，同时可利用闲置低效工业、商业、办公等非住宅用地建设保障性住房，以减少项目成本，达到平衡资金使用的目的。

划拨、协议出让土地占比提升，会使地价得到合理控制，降低住房成本，更大程度上保障居民的住房需求。未来招拍挂出让的土地，发挥其商品属性，随着改善需求的增加，提供高质量改善型产品；存量市场满足刚需购房者；通过划拨、协议出让方式或盘活低效土地为住房有困难且收入不高的工薪收入群体及政府引进人才提供保障性住房。

4、钱：资金支持从融资非标转标及预售制度改革两方面优化

融资、销售回款的资金模式，逐步迎来变革。融资非标转标是政策明确方向，预售制度也将迎来进一步优化。

4.1、融资非标转标

房地产行业融资最激进时，有 5 大类、16 小类、近50 类细项的多元化融资渠道。5大类包括境内间接融资、境内直接融资、海外融资、供应链融资、销售回款。小类包括银行贷款、非标融资、信用债、票据等。具体来讲，开发贷、并购贷、信托贷款、上下游占款、商票等。

杠杆高企、风险被积累，“高周转-冲规模-更好融资-高负债、高杠杆”成为房企争相复制的循环链条。但是，上述链条顺畅运行的前提条件是：融资和销售回款顺畅、集团内资金调度自由。2020年开始，随着行业融资层面新监管规范的出台，叠加销售下行、预售资金收紧，上述前提条件全部失效。旧循环、旧故事中断，房企需要探寻新的融资模式。

非标转标是政策明确的方向，未来个贷、开发贷是房地产融资主要方式。2017年非标融资监管政策持续收紧，但政策明确支持房企合理拓展融资需求，多聚焦在信贷、债券、股权等标准化融资方式。2022年11月8日，“第二支箭”射出，明确支持民营房企发债。12日，允许商业银行与优质房企开展保函置换预售监管资金业务。23日，“金融支持房地产16条”出台。24日，六大行宣布和房企签署战略合作协议，意向性融资总额12750亿元。28日，证监会允许符合条件的房企重组上市，恢复上市房企再融资。2023年2月20日，证监会启动不动产私募投资基金试点。3月5日，政府工作报告提出今年重点工作之一是“防范化解重大经济金融风险”，对于房企，要“防范化解优质头部房企风险，改善资产负债状况”。

4.2、商品房预售制度改革升级

商品房预售制度为房地产业发展提供了资金支持。20世纪90年代房改初期，住房短缺严重，市场住房供应严重不足，而房企建房缺乏资金，为了快速增加供应，从香港引入商品房预售制度。允许房地产开发商通过卖期房，通过市场化的手段，帮助解决房企资金短缺和项目开发时间周期长的两大问题。开发商利用预售制可以快速回款，从而推动下一个项目开发，形成滚动开发模式，市场住房供应速度显著加快。

部分城市商品房预售制度在实际执行中走样。预售资金监管没有全国统一规定，各地区“一城一策”，具体分工是省住房和城乡建设行政主管部门负责监督指导全省商品房预售资金的收缴使用；人民银行、银监部门负责监督检查监管银行的预售资金监管行为。理论上，预售资金监管范围包括全部购房款；监管额度管理方式有按房价款固定比例监管、按建设资金总额上浮一定比例监管、按单位面积定额监管三类；资金支取方面，房企达到规定的工程建设进度节点后，即可申请支取相应比例的预售款。但在实际执行时，各地监管力度有所不同，有的地方是严格监管，但有的只监管首付款或按揭贷款，也存在房企虚报工程进度来提前预支监管资金的情况，也有银行违规放贷的情况出现，最终在房地产行业放缓之下暴露出问题，导致项目无法复工、无法交楼。

我国预售制借鉴自香港地区却未能像香港一样避免烂尾风险，究其原因是预售资金监管处于复杂境地，既需要维护购房人合法权益也同时需要提高预售资金使用效率。二者的平衡考量，在监管机制、监管技术层面都较难实践。在房地产新模式下，我们仍需探索符合市场实际的新制度。

需要强调，在当前的环境下，不能直接取消预售制度，而应逐步完善预售制度。“一刀切”改为现房销售会造成商品房供应锐减，从而导致市场供不应求，短期内地产市场价格将波动剧烈。同时，取消预售制会加大房企压力，难以保障正建设项目顺利交付，不利于保交付，稳民生。应做好期房-现房销售的有序过渡和衔接。当前购房者对现房的购买意愿增加，应顺应市场需求，逐步增加现房供应，提高预售门槛，以市场化原则调节现房与期房比例。设定现房销售模式，一可达到稳定市场目的，有效促进房企理性拿地、促进地价平稳，有助于温和降低房企的杠杆；二可以倒逼房企注重住房品质，提高市场上供应的产品质量；三可防范烂尾楼风险、防范房企金融风险蔓延。在未达成现房销售的改革过渡过程中，可以参照香港经验对预售资金加强全过程监管。预售制具体可从监管资金的构成、独立专户管理、专款专用、托底责任人转化、提高开发商违约成本等五方面优化。

风险提示：

1）市场超预期下行，导致土地成交、商品房销售不及预期。当市场经济环境变动剧烈或出现系统性风险时，房地产市场可能面临需求减少、投资信心下滑等风险，导致土地成交和商品房销售不及预期。影响因素包括宏观经济波动、金融市场动荡、政策调控干预不当等。

2) 改策不及预期。政策调控是影响房地产市场的重要因素，但政策的制定和实施存在不确定性和滞后性，可能导致市场产生不预期的反应。应密切关注政策变化和实施情况，并做好应对不确定性的准备。

3）历史经验的适用性受限，导致改策及数据推断存在偏差。房地产市场的运行具有一定的历史规律,但过度追求历史经验的适用性可能忽视当下市场的特殊情况和制度环境的变化，导致政策推断存在偏差。投资者应注重对市场现状的独立分析，辅以历史经验和市场研究成果，以更准确地预测未来的市场走势和政策影响。

4）各地市场差异大、政策落地节奏不一，导致的政策对照误差。房地产市场在不同地区可能存在较大的差异，包括供需关系、价格水平、政策执行力度等。决策者的政策目标和调控手段可能因地区的特殊情况而有所不同，导致相同的政策在不同地区落地的效果存在误差。

5）城市样本有限，不足以反映市场全貌。部分市场分析采取调研的样本数据，由于样本与整体可能存在一定的差异性，导致样本数据得出的结论在代表整体市场情况时存在一定局限性。